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21 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Amazonas TJ-AM - Mandado de Segurança Cível : MS 40010123220198040000 AM 4001012-32.2019.8.04.0000 - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça do Amazonas
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Inteiro Teor

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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO AMAZONAS

JUÍZA DE DIREITO CONVOCADA ONILZA ABREU GERTH

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CÂMARAS REUNIDAS

Mandado de Segurança n.º 4001012-32.2019.8.04.0000

Impetrante : José Sousa dos Santos

Impetrado : Prefeitura Municipal do Município de Novo Airão/am

Relatora : Onilza Abreu Gerth – Juíza de Direito Convocada

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA -CONSTITUCIONAL - ADMINISTRATIVO - DECRETOS MUNICIPAIS - LIMITES AO PODER REGULAMENTAR - IMPOSSIBILIDADE DE INOVAR O ORDENAMENTO JURÍDICO - AUSÊNCIA DE LEI - ILEGALIDADE VERIFICADA - SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. A Constituição estabelece caber aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, mas essa competência comunal não abarca a possibilidade de normatizar matérias que a Carta Magna atribui privativamente a outro ente federado, cabendo ao Poder Executivo, via decreto, a atividade de regulamentação; 2. É pacífico o entendimento de que a edição de decreto, pelo Executivo, só pode ocorrer se houver lei anterior que necessite de regulamentação; 3. Não pode o Poder Executivo, através de Decreto, criar exigência que não esteja prevista em lei; 4. Nossa Carta Magna determina que compete privativamente à União legislar sobre “jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia”, conforme preconiza o art. 22, XII, da CF/88; 5. Ao proibir toda e qualquer atividade de extração de areia no território geográfico do Município de Novo Airão/Am, o aludido Decreto, expedido pela Autoridade Coatora, acarreta infração ao

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texto constitucional (art. 22, XII), que atribui competência privativa à União para legislar sobre recursos minerais; 6. Segurança concedida em consonância com o Parecer Ministerial.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os Autos em epígrafe, em que são partes acima indicadas, ACORDAM , os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes das Egrégias Câmaras Reunidas do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, por ______________ de votos, em CONHECER e CONCEDER a segurança vindicada , em consonância com o Parecer Ministerial, nos termos do voto da Relatora.

Desembargador Presidente

ONILZA ABREU GERTH

Juíza de Direito Convocada conforme Portaria n.º 660/2018 - PTJ

Relatora

Procurador de Justiça

RELATÓRIO

Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA impetrado

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por José Sousa dos Santos contra suposto ato abusivo praticado pelo Ilustre. Sr. Prefeito do Município de Novo Airão/Am, Roberto Frederico Paes Júnior, considerando que o Impetrado publicou Decreto Municipal proibindo toda e qualquer atividade de extração de minério no território geográfico daquele Município, apesar do Impetrante possuir todas as licenças para tanto.

Relata o Impetrante que pelo Decreto Municipal n.º 008/2019, o Impetrado torna sem eficácia a Licença Ambiental de Operação de n.º 234/17, emitida pelo Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas IPAAM, bem como a Licença do Departamento Nacional de Produção e Mineração DNPM, de n.º 14/2017-AM.

Em seguida, destaca que o Impetrado, por meio do Decreto Municipal de n.º 14/2019, criou uma espécie de monopólio da exploração de areia, uma vez que autorizou somente uma entidade mineradora a explorar com exclusividade a extração de areia no Município, chamada Associação dos Moradores da Comunidade Bom Jesus do Puduari.

Salienta, ademais, que em 27/02/2019, a Autoridade Coatora instituiu, por meio do Decreto Municipal n.º 15/2019, o que fora denominado de imposto da areia, cobrando o valor de até R$5,00 (cinco reais) para cada metro cúbico retirado de areia, para cobrir o dano ambiental e compensar financeiramente a comunidade.

Defende, nesse sentido, que ao legislar, criar obrigações e proibir toda e qualquer atividade de extração de minério no território geográfico do Município de Novo Airão, o Impetrado feriu frontalmente o disposto no art. 22, XII, da Constituição Federal, posto que compete privativamente à União legislar sobre recursos minerais, ferindo, sendo assim, o princípio da legalidade tributária.

Ao final, requer seja concedida a Segurança, tornando definitivos os efeitos da medida liminar, para declarar nulos os atos praticados pela Autoridade Coatora por meio dos Decretos Municipais de n.º 8/2019, 14/2019 e 15/2019, permitindo que o Impetrante retorne a sua atividade de mineração.

À fl. 107, Certidão atestando que o Impetrado não prestou

as informações solicitadas, embora tenha sido devidamente intimado.

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Às fls. 109/116, Parecer do Graduado Órgão Ministerial, manifestando-se pela concessão da segurança, haja vista que os Decretos Municipais foram editados sem lei regulamentadora, incorrendo, ainda, em infração ao texto constitucional.

É o sucinto Relatório.

VOTO

Presentes os requisitos legais, passo à análise do mérito do writ.

A controvérsia se constitui no debate acerca da constitucionalidade dos Decretos Municipais de n.º 8/2019, 14/2019 e 15/2019, que levaram a proibição de toda e qualquer atividade de extração de minério no território geográfico do Município de Novo Airão/Am, afetando as atividades de extração de areia do Impetrante, apesar do mesmo possuir Licença Ambiental de Operação emitida pelo Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas IPAAM, bem como a Licença do Departamento Nacional de Produção e Mineração DNPM.

Como se sabe, o Mandado de Segurança é garantia prevista expressamente no art. 5.º, inciso LXIX, da Constituição Federal, e tem seu processamento disciplinado pela Lei n.º 12.016/2009.

O cabimento da via mandamental, contudo, não é irrestrito, estando condicionado à necessária demonstração da violação do "direito líquido e certo" sustentado pelo Impetrante, ou seja, na definição do Ministro Alexandre de Moraes (Constituição do Brasil interpretada e Legislação Constitucional. 8.ª ed. São Paulo: Atlas, 2011), "o resultado de fato certo, capaz de ser comprovado, de plano, por documentação inequívoca".

Na via mandamental, o direito líquido e certo que se almeja proteger exige que o Impetrante demonstre, já quando da petição inicial, em que consiste a ilegalidade ou abusividade que pretende ver afastada do ordenamento jurídico, não podendo demonstrar sua ocorrência no decorrer do procedimento. É o que se denomina "prova

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pré-constituída", pressuposto da ação mandamental.

Acerca do tema, leciona Leonardo José Carneiro da Cunha

(A Fazenda Pública em juízo. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2014):

“Na verdade, o que se deve ter como líquido e certo é o fato, ou melhor, a afirmação de fato feita pela parte autora. Quando se diz que o mandado de segurança exige a comprovação de direito líquido e certo, está-se a reclamar que os fatos alegados pelo impetrante estejam, desde já, comprovados devendo a petição inicial vir acompanhada dos documentos indispensáveis a essa comprovação. Daí a exigência de a prova, no mandado de segurança, ser pré-constituída”.

Portanto, o direito líquido e certo, amparado pelo Mandado de Segurança, é aquele que pode ser comprovado de plano, permitindo ao Impetrante exibir desde logo os elementos de prova que conduzam à certeza e a liquidez do direito narrado nos fatos.

No caso dos Autos, sustenta o Impetrante, em síntese, que vinha exercendo normalmente suas atividades até 11/02/2019, data em que foi publicado o Decreto Municipal n.º 08, de 28/01/2019, proibindo toda e qualquer atividade de extração de minério no território geográfico do Município de Novo Airão/Am, tornando sem eficácia as licenças regularmente obtidas pelo Impetrante, cujos Decretos que se sucederam, os de n.º 014 e 015/2019, autorizaram somente a Associação dos Moradores da Comunidade Bom Jesus do Puduari a explorar a extração de areia, criando, ainda, o chamado “imposto da areia”, respectivamente, o que afronta o art. 22, XII, da CF/88.

Pois bem.

Da presente análise processual, entende-se que a segurança deve ser concedida, como será demonstrado.

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Primeiramente, o mandamus impugna o Decreto Municipal n.º 08, de 28 de janeiro de 2019, editado pelo Prefeito do Município de Novo Airão/Am, Sr. Roberto Frederico Paes Júnior, que determinou a suspensão de todas as Licenças de Conformidade, expedidas pelo Município de Novo Airão, através da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Sustentabilidade, por tempo indeterminado, e de toda e qualquer atividade de extração de minério no seu território geográfico, sob a justificativa de que a atividade de extração de areia vem sendo efetuada de forma desordenada.

Todavia, em que pese as justificativas e considerandos do mencionado Decreto Municipal, nossa Carta Magna determina que compete privativamente à União legislar sobre “jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia”, conforme preconiza o art. 22, XII, da CF/88, vejamos:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

Fixa, ademais, nos moldes do art. 23, XI, que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e de lavra mineral em seus territórios e controlar os impactos ambientais causados pela atividade minerária, in verbis:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

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Nessa sistemática, atendendo ao dispositivo constitucional, os municípios ficaram a cargo do exercício do poder de polícia para fins de aplicação de penalidades por infrações ambientais, (art. 23, VI, da CF/88), porém, sendo inquestionável ser da União a competência para legislar sobre mineração (art. 22, XII, da CF/88), inclusive este é o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal STF em situação semelhante a dos Autos como bem destacou o Parecer do Graduado Órgão Ministerial, veja-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI 3.213/2013 DO ESTADO DE RONDÔNIA. MINERAÇÃO E GARIMPAGEM. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, XII, DA CF). LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. PRIMAZIA DA UNIÃO PARA FIXAR NORMAS GERAIS (ART. 24, VI, VII E VII, § 1º, 30, I E II, E 225, § 1º, IV, DA CF). EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2º DA CF). RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO (ART. , 61, § 1º, II, E, 84, II E VI, A, DA CF). COBRANÇA DE TAXA PELO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA (ART. 145, II, DA CF), POR MEIO DE LEI DE INICIATIVA DO LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE INICIATIVA RESERVADA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. PARCIAL PROCEDÊNCIA. 1. Compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas,

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outros recursos minerais e metalurgia (CF/1988, art. 22, XII), em razão do que incorre em inconstitucionalidade a norma estadual que, a pretexto de regulamentar o licenciamento ambiental, impede o exercício de atividade garimpeira por pessoas físicas. 2. A diretriz fixada pelo constituinte, de favorecimento da organização da atividade garimpeira em cooperativas (art. 174, § 3º, da CF), não permite o extremo de limitar a prática de garimpagem apenas aos associados a essas entidades, sob pena de violação à garantia constitucional da liberdade de iniciativa e de livre associação (art. , IV, art. , XX, e art. 170, parágrafo único, da CF). 3. A competência legislativa concorrente cria o denominado “condomínio legislativo” entre a União e os Estados-Membros, cabendo à primeira a edição de normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24 da Constituição Federal; e aos segundos o exercício da competência complementar

quando já existente norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art. 24, § 2º) e da competência legislativa plena (supletiva) quando inexistente norma federal a estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24, § 3º). 4. O licenciamento para exploração de atividade potencialmente danosa, como é o caso da lavra de recursos minerais, insere-se no Poder de Polícia Ambiental, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo e, portanto, submetida à reserva de administração (art. 61, § 1º, II, e, c/c art. 84, II e VI, a, da CF). 5. A definição do valor cobrado a título de taxa pelo exercício do poder de polícia (art. 145, II, da CF)

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pode ser estabelecida em sede legislativa, por iniciativa concorrente dos Poderes Executivo e Legislativo, pois não há falar em iniciativa reservada em matéria tributária (ARE 743480, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado sob o rito da repercussão geral, DJe de 19/11/2013). 6. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente. (ADI 5077, Relator (a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-250 DIVULG 22-11-2018 PUBLIC 23-11-2018).

Dessa forma, ao proibir toda e qualquer atividade de extração de areia no território geográfico do Município de Novo Airão/Am, o aludido Decreto, expedido pela Autoridade Coatora, acarreta infração ao texto constitucional (art. 22, XII), que atribui competência privativa à União para legislar sobre recursos minerais.

Como se sabe, a Constituição estabelece caber aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber 1 , mas essa competência comunal não abarca a possibilidade de normatizar matérias que a Carta Magna atribui privativamente a outro ente federado.

Trata-se de entendimento consolidado pela Suprema

Corte, cabendo agregar à Decisão, a título ilustrativo, mais um precedente:

(...) A competência constitucional dos Municípios para legislar sobre interesse local não os autoriza a estabelecer normas que veiculem matérias que a própria

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Constituição atribui à União ou aos Estados (...) (STF -ARE: 668285 RS, Relator: Min. ROSA WEBER, Data de Julgamento: 27/05/2014, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-113 DIVULG 11-06-2014 PUBLIC 12-06-2014).

Portanto, a Constituição Federal coloca os recursos minerais sob o domínio da União (art. 20, IX, da CF) e, guardando coerência com a titularidade estabelecida para tais bens, inseriu a lavra dessas riquezas no âmbito da competência material do mesmo ente (art. 21, XXV, da CF), bem como legislar privativamente sobre a matéria (art. 22, XII, da CF).

Sendo assim, como bem destaca o Parecer Ministerial, “os decretos são normas jurídicas editadas para garantir a fiel execução das disposições contidas em uma lei (art. 84, IV, da CF) e, por sua natureza, não podem restringir nem ampliar o que está disposto na norma que regulamentam”.

Por conseguinte, no presente caso não há Lei regulamentando a matéria, cujo Decreto Municipal passe a detalhar a sua aplicação, tendo as Egrégias Câmaras Reunidas deste Tribunal, já firmado o seguinte entendimento:

MANDADO DE SEGURANÇA - CONSTITUCIONAL -ADMINISTRATIVO - DECRETO MUNICIPAL -LIMITES AO PODER REGULAMENTAR -IMPOSSIBILIDADE DE INOVAR O ORDENAMENTO JURÍDICO - AUSÊNCIA DE LEI - ILEGALIDADE VERIFICADA - SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. O município tem competência para legislar sobre assunto de interesse local, consoante a previsão do art. 30, I da Constituição Federal. Ocorre que tal poder é exercido pelo Poder Legislativo, representado, no âmbito municipal,

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pela Câmara Municipal de Vereadores. Ao Poder Executivo é permitida, via decreto, a atividade de regulamentação. 2. É pacífico o entendimento de que a edição de decreto, pelo Executivo, só pode ocorrer se houver lei anterior que necessite de regulamentação. Em outras palavras, não pode o Poder Executivo, através de decreto, criar exigência que não esteja prevista em lei, sob pena de desobediência à separação dos Poderes . 3. Diante da ausência de lei sobre o assunto, percebe-se que o Decreto em análise encontra-se eivado de ilegalidade. A autoridade coatora extrapolou os limites regulatórios possíveis pela via do decreto, atuando como verdadeiro legislador, realizando ato próprio da Câmara de Vereadores. A ilegalidade formal está patente. 4. Segurança concedida. (TJAM. CÂMARAS REUNIDAS - MANDADO DE SEGURANÇA Nº

400294-74.2015.8.04.0000, RELATOR:

DESEMBARGADOR JORGE MANOEL LOPES LINS, publicação: DJe divulgado 01/10/2015 publicado 02/10/2015). (g.n.).

Cabe ressaltar, ademais, que o Impetrante vinha desenvolvendo sua atividade de extração de areia regularmente naquele Município, comprovando estar licenciado junto ao Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas -IPAAM e ao Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, órgãos competentes e que regulam tal atividade, atendendo, ao que demonstra, aos requisitos do processo nestes Órgãos ambientais, em cumprimento ao estabelecido pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA.

Dessa feita, os Decretos n.º 014, de 25/02/2019, que

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restabeleceu somente a licença de extração da Associação dos Moradores da Comunidade Bom Jesus do Puduari e, n.º 015, de 25/02/2019, que instituiu a cobrança para a extração e o transporte da areia, igualmente encontram-se eivados de vício, vez que também editados sem lei regulamentadora.

Em sendo assim, o Prefeito do Município de Novo Airão/Am, ao editar Decretos sobre matéria acerca da qual não possui competência, violou a Carta da Republica, cabendo destacar, nesse contexto, a jurisprudência de outros Tribunais pátrios, in verbis:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 6.098/2014 DO MUNICÍPIO DE PELOTAS. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. 1. Descabe a Câmara Municipal de Vereadores legislar sobre matéria que é de competência privativa da União. (...) Ação declaratória de inconstitucionalidade julgada procedente. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70062434402, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Sérgio Fernando de Vasconcellos Chaves, Julgado em 13/07/2015).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. MUNICÍPIO DE ROSÁRIO DO SUL. LEI MUNICIPAL INSTITUÍNDO O SERVIÇO DE MOTOTÁXI. LEGISLAÇÃO ACERCA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÂO. ARTIGO 22, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Considerando que o

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artigo 22, XI, da Constituição Federal determina expressamente ser competência privativa da União a edição de legislação acerca de trânsito e transporte urbano, é inconstitucional a legislação municipal acerca do tema. (...) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70061626578, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Iris Helena Medeiros Nogueira, Julgado em 15/12/2014).

Ante o exposto, em harmonia com o Graduado Órgão Ministerial, CONCEDO a Segurança vindicada.

Deixo de condenar o Impetrado em honorários

advocatícios em razão do disposto no art. 25, da Lei n.º 12.016/09.

É como voto.

ONILZA ABREU GERTH

Juíza de Direito Convocada

Portaria n.º 660/2018 - PTJ

Relatora