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11 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça do Amazonas
há 6 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Julgamento

Relator

Paulo Cesar Caminha e Lima

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-AM__40011426620128040000_39449.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO AMAZONAS

Gabinete do Desembargador PAULO CESAR CAMINHA E LIMA

TRIBUNAL PLENO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MANAUS

PROCESSO N.º XXXXX-66.2012.8.04.0000

REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO AMAZONAS

PROCURADOR: JOSÉ HAMILTON SARAIVA DOS SANTOS

LEI IMPUGNADA: LEI COMPLEMENTAR N. 30, DE 27.12.2001

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 30 DE 2001 QUE DISPÕE SOBRE O REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA DO ESTADO DO AMAZONAS, ESTABELECE SEUS PLANOS DE BENEFÍCIOS E CUSTEIO, CRIA ÓRGÃO GESTOR E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. DIVERSAS INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS E MATERIAIS.APLICAÇÃO DO ART. 12 DA LEI Nº. 9868/99. POSSIBILIDADE DE ENFRENTAR DIRETAMENTE O MÉRITO DA AÇÃO. MATÉRIA RELEVANTE E DE ESPECIAL SIGNIFICADO PARA ORDEM SOCIAL E SEGURANÇA JURÍDICA. JULGAMENTO PARCIALMENTE PROCEDENTE. APLICAÇÃO

1. Inconstitucionalidade do art. 54 da Lei Complementar nº. 30/2001, com redação dada pela Lei complementar nº. 93/2011. Discussão quanto à especificidade da lei que alterou a natureza jurídica do AMAZONPREV. Ainda que não exista qualquer mácula ao referido dispositivo da lei objeto de aferição da inconstitucionalidade, considerando que lei específica não é lei de conteúdo exclusivo e em havendo respeito à ideia de segurança jurídica na criação do ente público e, portanto, não se vislumbrando qualquer incompatibilidade formal com o comando constitucional que prevê tal especificidade – art. 105, § 3º da Constituição Estadual, há que se declarar a perda do objeto em relação ao pedido, eis que a Lei Complementar nº. 117/2013, atendendo ao que requereu o autor, acabou por ratificar, agora de maneira específica no sentido defendido, a modificação da natureza jurídica da entidade previdenciária do Estado. Declaração de perda do objeto do pedido.

2. Inconstitucionalidade do art. 67, III e arts. 68, § 4º, 77, II e 77-A, § 1º da Lei Complementar nº. 30/2001, com redação dada pela Lei Complementar nº. 93/2011. No caso dos autos, entende-se, de fato, que a previsão de participação de cada um dos Poderes Constituídos depende de leis de iniciativa privativa. Contudo, tal iniciativa não é de cada um dos Poderes em relação a sua própria participação, a partir do ideal de independência funcional e organizacional de cada um. Em verdade, nos termo do art. 33, § 1º, II, a e e da Constituição Estadual, a iniciativa de lei que disponha sobre criação, transformação e extinção de cargos, empregos ou funções públicas na administração direta, autárquica e nas fundações instituídas pelo Poder Público e a fixação de sua remuneração, bem como sobre a criação, estruturação e atribuições dos Órgãos da administração direta, das empresas públicas, das sociedades de economia, das autarquias e fundações instituídas pelo Poder Público, é privativa do Governador do Estado.

3. Inconstitucionalidade do art. 104, parágrafo único da Lei Complementar nº. 30/2001. Há, claramente, vinculação dos julgamentos do Tribunal de Contas por disposição legislativa específica, circunstância que viola frontalmente as prerrogativas da Corte de Contas, havendo inconstitucionalidade material em relação à disposição contida no art. 40, II, da Constituição Estadual.

4. Inconstitucionalidade do art. 109, parágrafo único da Lei Complementar nº. 30/2001. Não configuração. A regra contida em tal dispositivo representa o espírito da reforma constitucional promovida na Constituição Federal e que impacta diretamente a estruturação do Regime de Previdência do Estado: facilitar o financiamento dos regimes de previdência, com a participação dos Poderes nas hipóteses de suplementação, especificamente no que diz respeito aos servidores admitidos antes da Emenda. No caso

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do que dispõe o dispositivo infraconstitucional sob análise, não há qualquer interferência legal na autonomia dos poderes no que diz respeito à assunção de obrigações financeiras; em face da estruturação de uma entidade gestora do Regime de Previdência do Estado, o que se previu foi uma disposição de transmissão temporária das obrigações surgidas com o pagamento dos benefícios previdenciários, tendo em vista ser de competência do




AMAZONPREV a administração dos fundos que servem a tal fim, mas ainda assim 

existir 

participação direta de cada um dos Poderes na formação do capital destinado aos fundos 
  

que compõem a estruturação orçamentária da previdência. 
  

5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente, com a declaração de perda do objeto do pedido referente à declaração de invalidade do dispositivo que modificou a natureza jurídica da entidade previdenciária do Estado.

A C Ó R D Ã O

ACORDAM os Desembargadores que compõem o Pleno deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, à unanimidade, concordando parcialmente com o parecer do Graduado Órgão Ministerial, em declarar, parcialmente, a inconstitucionalidade da Lei Complementar n.º 30/2001 do Estado do Amazonas, nos termos do voto que acompanha a presente decisão, dela fazendo parte integrante.

Sala das Sessões, Manaus/AM,

P R E S I D E N T E

(Assinatura Eletrônica)

R E L A T O R

(Assinatura Eletrônica)

P R O C U R A D O R G E R A L D E J U S T I Ç A

(Assinatura Eletrônica)

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REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO AMAZONAS

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LEI IMPUGNADA: LEI COMPLEMENTAR N. 30, DE 27.12.2001

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador Geral de Justiça, objetivando, em sede de medida cautelar, suspender os efeitos dos arts. 54, 67, III, b, c e d; 68, § 4º; 77, II ; 77-A, § 1º; 78, I, II e parágrafo único; 81, § 1º; 104, parágrafo único e 109, caput e parágrafo único, todos da Lei Complementar nº. 30 de 27 de dezembro de 2011, com a redação ... que “dispõe sobre o Regime Próprio de Previdência do Estado do Amazonas, estabelece seus Planos de Benefícios e Custeio, cria órgão gestor e dá outras providências.”

Aduz o requerente que “a atual redação do art. 54 da Lei Complementar nº. 30/2011, dada pela Lei Complementar nº. 93, de 25.11.2011, dentre outras modificações, alterou a natureza jurídica do AMAZONPREV, anteriormente 'serviço social autônomo' passando a constituir 'Fundação dotada de personalidade jurídica de Direito Público' […]. Convém esclarecer que a Lei Complementar nº. 93/2011 não foi editada com o fim específico de criar a fundação pública, que é reconhecida, e segue o mesmo procedimento de criação de uma autarquia, sendo, no entanto, considerada autarquia fundacional, assim, o preceptivo (art. 54) acha-se tisnado de indelével nódoa de inconstitucionalidade, por agredir clara e precisamente o § 3º, do art. 105, da Constituição do Estado do Amazonas.” (fl.4).

À frente, o autor vislumbra a inconstitucionalidade do art. 67, III, uma vez que o referido dispositivo inclui no Conselho de Administração do AMAZONPREV representantes dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de um representante do Ministério Público do Estado, “sem que, no entanto, a iniciativa de tal inclusão tenha partido dos Poderes mencionados ou da Instituição Ministerial. […]. Não bastasse isso tudo, a Lei Complementar nº. 30/2001 (em seu art. 68,§ 4º) prevê o pagamento de vantagem para o exercício dessa atribuição, o que se revela incompatível com as funções dos agentes políticos oriundos do Ministério Público e do Judiciário” (fl.17), uma vez que a Carta Constitucional do Estado, em seus arts. 66 e 86, veda o recebimento da importância descrita no artigo impugnado. A partir de tais considerações, aduz serem também inconstitucionais os arts. 77, II e 77-A, § 1º. Ainda quanto ao papel previsto para o Ministério Público pela lei atacada, requer a declaração de inconstitucionalidade por arrastamento do art. 78, II, III e parágrafo único, que prevê como atividade a ser realizada no Conselho de Administração da entidade previdenciário a emissão de pareceres e a resposta a consultas.

Sob outra ótica, argui que o diploma atacado viola as regras constitucionais de competência da Corte de Contas Estadual, alegando que “ a Lei Complementar nº. 30/2011 (art. 104, parágrafo único), passou a dispor sobre a competência do egrégio Tribunal de Contas do Amazonas para julgar contas dos gestores públicos, quando o reconhecimento das contribuições a cargo desses ordenadores não ocorram nas datas e condições estabelecidas por aquela Lei. […]. Daí ocorre o lógico raciocínio de que o artigo em questão, ao determinar a maneira como o egrégio Tribunal de Contas do Estado

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deve julgar tais contas, viola, frontalmente, as prerrogativas daquela Instituição, sendo incompatível com o art. 40, II da Constituição Estadual.” (fl.20).

Por fim, defende a necessária declaração de inconstitucionalidade do art. 109, parágrafo único da Lei Complementar nº. 30/2011, por afrontar a autonomia dos poderes e do Ministério Público ao prever obrigações financeiras para os órgãos que especifica, em clara violação ao disposto nos art. 28, I; 71, I e II; e 85 da Constituição do Estado do Amazonas.

Destaca a necessidade de concessão de medida cautelar (art. 10, 11 e 12 da Lei nº. 9.868/99) ante o preenchimento dos requisitos autorizadores. Aduz, justificando o fumus boni iuris, que o “simples fato de a Constituição Estadual estar sendo violada, já é motivo suficiente para que os efeitos dos dispositivos fustigados sejam, imediatamente, suspensos.” (fl.27). O perigo da demora, por sua vez, existiria em função das obrigações impostas pela norma a outros Órgãos, desprezando suas respectivas competências e iniciativas legislativas, comprometendo a presunção de constitucionalidade dos dispositivos.

A fim de colher elementos substanciais à apreciação da liminar, dada a complexidade e relevância da matéria, requisitei informações do Presidente da Assembleia Legislativa do Amazonas e do Diretor Presidente do Instituto de Previdência do Estado do Amazonas – AMAZONPREV (despacho de fls.341/342), assinalando o prazo de 5 (cinco) dias para tanto (LADIN, art. 10).

Atendendo ao comando referido, a Assembleia Legislativa do Estado, por meio de seu Presidente e Procuradores legalmente instituídos, manifestou-se às fls. 347/355, argumentando em favor da constitucionalidade de todos os dispositivos impugnados pelo requerente. Entende que há interpretação equivocada quanto à formalidade que envolveu a promulgação da lei, dizendo, em relação à especificidade do dispositivo que modificou a natureza jurídica da entidade previdenciária, que “ o fato da Lei Complementar – de natural maior graduação e hierarquia na pirâmide jurídica do ordenamento estatal -, haver tratado outras matérias jurídicas, não retira e nem violenta o caráter da lei específica, máxime quando se encontram direta, necessária e complementarmente relacionadas com a criação e com o regime próprio do seu órgão gestor.” (fl.349). Informa, ainda, que, mesmo diante das discussões a respeito da interpretação correta quanto ao significado do termo “lei específica”, há intenção da Casa Legislativa em aprovar lei própria, visando atender o conflito suscitado, circunstância que autorizaria o indeferimento da liminar pretendida.

Quanto à alegação de inconstitucionalidade formal dos dispositivos que asseguram a participação de representantes dos Poderes e do Ministério Público nos Conselhos Fiscal e de Administração do AMAZONPREV, alega serem improcedentes os pedidos, sendo necessário registrar que “por força do § 20 do art. 40 da CF, os servidores exercentes de cargos efetivos de todos os poderes integram o Regime Próprio de Previdência Social, que deverá ser administrado por uma única instituição gestora. […]. Na linha do que preceitua o § 20 do art. 40 da Constituição Federal, o art. , I, da Lei Federal nº. 10.887, de 18 de junho de 2004, estabelece que a unidade gestora do regime próprio de previdência 'contará com colegiado, com participação paritária de representantes e de servidores dos Poderes da União, cabendo-lhes acompanhar e fiscalizar sua administração...' (fl.351). A previsão teria o condão de garantia a participação dos referidos entes no processo de acompanhamento e fiscalização dos atos da única

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entidade gestora do Regime Próprio de Previdência a que se encontram vinculadas.

No que tange à alegação de inconstitucionalidade do dispositivo que supostamente afronta as regras de competência funcional do Tribunal de Contas do Estado (art. 104, parágrafo único), alega ser improcedente o pedido, dizendo que está inserido na atribuição de apreciação das contas dos administradores públicos o julgamento do efetivo recolhimento e repasse das contribuições aos respectivos fundos previdenciários. A partir de então, a regra contida no dispositivo seria mera explicitação do preceito constitucional, que não exorbita da obrigação que compete ao Tribunal de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, não caracterizando a inconstitucionalidade formal “no simples fato da norma impugnada mencionar que as autoridades serão responsabilizadas na forma da lei.” (fl.352).

Por fim, quanto à alegação de que o art. 109, parágrafo único da Lei Complementar impugnada, ao estabelecer obrigações financeiras para os Poderes Executivo, Judiciário, Legislativo e Ministério Público, é inconstitucional por violação aos comandos constitucionais que disciplinam a competência de cada ente, argumenta em favor da constitucionalidade, uma vez que a responsabilidade pelas atividades de natureza previdenciária decorre diretamente da própria Constituição Federal, limitando-se o dispositivo a declarar que enquanto não houver adesão ao Regime, os Poderes continuarão responsáveis pelo pagamento dos seus inativos e pensionistas.

Às fls. 356/380, o AMAZONPREV – Fundo Previdenciário do Estado do Amazonas presta as informações solicitadas. Justifica a constitucionalidade dos dispositivos, dizendo estarem sistematizados em conformidade com os preceitos constitucionais relativos à gestão previdenciária do regime único de previdência do Estado, determinado pelo § 20 do art. 40 da Constituição Federal, restando ausente, portanto, o fumus boni iuris. Ao lado de tal fundamento, justifica a ausência do periculum in mora ante o tempo de vigência dos dispositivos.

Quanto à caracterização da especificidade da lei determinada na norma constitucional parâmetro, diz que “o ato normativo questionado, pelo contrário, preza pela sistematicidade ao tratar assuntos de um mesmo setor temático (previdência estadual), alterando a natureza jurídica do gestor do Fundo Previdenciário do Estado do Amazonas, estabelecendo assentos administrativos no Conselho de Administração do Fundo Previdenciário, que abrange – este – todos os poderes do Estado sem violar competências e a independência dos poderes, estabelecendo pena administrativa nos casos de ausência de repasse de contribuições previdenciárias e, por fim, criando regra de transição administrativa para a gestão integral do Fundo Previdenciário sem que, com isso, afronte a Constituição Estadual ou afete a independência e autogoverno dos poderes Legislativo e Ministério Público.” (fl.362).

Argumenta, mais à frente, que lei específica, na dicção constitucional, não é lei exclusiva. A especificidade é a circunstância de tratar de um tema único, como é o regime de previdência do Estado para a Lei Complementar supostamente inconstitucional. Além de alterar a natureza jurídica do gestor do Fundo Previdenciário, o diploma legal altera a composição do Conselho de Administração, trata de contribuições previdenciárias e de penas para falta de repasse. Todos os tópicos relacionam-se com o mesmo tema, fato que demonstraria o respeito ao § 3º do art. 105 da Carta Constitucional do Estado.

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Quanto à composição do Conselho de Administração, diz que o requerente parte de premissa interpretativa equivocada, qual seja a de que a composição deve conter membros do Judiciário, Legislativo e Ministério Público, quando, na verdade, o dispositivo refere-se a representantes de tais poderes, o que pode significar a representação por qualquer servidor habilitado e indicado pelos órgãos diretivos. Alega, assim como fez a Assembleia Legislativa, que as regras de composição decorrem da própria Constituição Federal (art. 40, § 20), dizendo que “ […] se a Carta Magna impõe a obrigatoriedade do chamado órgão gestor único nada mais natural e até recomendável que os representantes de todos os poderes tenham assento nos conselhos de administração e fiscal do respectivo órgão.” (fl. 367) Em consequência a tais conclusões, alega não haver qualquer inconstitucionalidade no dispositivo que prevê remuneração para o integrante do Conselho de Administração (arts. 77 e 77-A).

Ainda em tal aspecto, pondera que mesmo considerando que o representante do Ministério Público seja um membro do parquet, não há inconstitucionalidade na norma, na medida em que a gestão do regime de previdência está relacionada à função institucional dos demais poderes e do Órgão Ministerial, sendo compatível com a finalidade da instituição e representado inquestionável munus público e função de alto relevo social e institucional.

Sobre a impugnação ao art. 104, parágrafo único da LC contestada, que prevê obrigação para o Tribunal de Contas de julgar não aprovadas as contas referentes ao pagamento de servidores, quando não repassadas as contribuições aos respectivos Fundos, enquanto perdurar o débito, aduz tratar-se de atividade reguladora do Estado, exercício do poder de polícia e manifestação do princípio da moralidade, cabendo à Corte de Contas aplicar a sanção, quando e se entender que não houve efetivamente repasses previdenciários, sendo certo que o julgamento vai além da conclusão, abrangendo a instrução e a valoração das provas que podem indicar ter havido o repasse.

Por fim, quanto à incompatibilidade constitucional do parágrafo único do art. 109 da Lei impugnada, argumenta no sentido de que os Poderes Legislativo, Judiciário, o Ministério Público e o Tribunal de Contas não repassaram ao regime único a gestão previdenciária. Dito de outro modo, são os próprios entes que remuneram diretamente os benefícios previdenciários. A alegação de que o referido dispositivo faz surgir obrigações financeiras fora das previsões específicas desconsidera, supostamente, o fato de que a regra tem caráter de transição entre regimes jurídicos, não havendo qualquer ofensa aos dispositivos constitucionais usados como parâmetro pelo requerente.

No mais, manifesta-se no sentido de que a argumentação construída na petição inicial para fundamentar o pedido de medida cautelar é genérica, sem a indicação de qualquer fato concreto que justifique a sustação da vigência dos dispositivos atacados antes da apreciação definitiva do mérito da causa e em desconsideração do tempo de vigência da norma, sendo pretensão que vai de encontro com a segurança jurídica, uma vez que muitas situações jurídicas foram constituídas ao longo do tempo.

Prestadas as informações legais, determinei que os autos fossem encaminhados ao Procurador-Geral do Estado do Amazonas e, em seguida, ao Procurador Geral de Justiça, para que se manifestassem, no prazo de cinco dias, também sobre o pedido cautelar, nos termos do art. 12 da Lei Federal nº. 9.868/99 (despacho de fl.381).

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Às fls. 384/388, o Estado do Amazonas, representado pelo Procurador Geral e Subprocurador Geral Adjunto, requerem a sua admissão como amicus curiae, bem como a notificação do Governador do Estado, fundamentando tal pretensão no fato de ser o principal responsável pelo aporte de verbas que compõem o Fundo Financeiro de Aposentadoria e Pensões do Estado do Amazonas – FPREV e Fundo Financeiro de Aposentadorias e Pensões do Estado do Amazonas – FFIN. Ao enfrentar tal pedido, manifestei-me pela ausência dos requisitos legalmente exigidos para a intervenção do Estado do Amazonas na qualidade de amicus curiae e, por essa razão, neguei o seu ingresso no feito.

Contra tal decisão, e seguindo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, manejou agravo regimental. Autuado em separado (autos nº. XXXXX-74.2013.8.04.0000), ao recurso foi negado provimento, estando a ementa do Acórdão assim redigida:

AGRAVO INTERNO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO

CONTRA DECISÃO QUE INADMITIU O ESTADO DO AMAZONAS COMO AMICUS CURIAE. MANUTENÇÃO DO DECISUM. NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PREVISTOS NO ART. , § 2º, DA LEI Nº. 9.868/99. AUSÊNCIA DE REPRESENTATIVIDADE E RELEVÂNCIA DA MATÉRIA. DEMONSTRADA A INTENÇÃO EXCLUSIVA DE DEFENDER, COMO PARTE, O ATO IMPUGNADO. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

Nos autos principais, às fls. 431/449, manifesta-se o Governador do Estado pela ausência dos requisitos necessários à concessão de medida cautelar. Preliminarmente, pondera haver a perda superveniente do objeto da ADI quanto à alegada violação ao art. 105, § 3º da Constituição Estadual, uma vez que em 2013 foi editada a Lei Complementar nº. 117, cuja finalidade específica foi ratificar a alteração da natureza jurídica do Fundo Previdenciário do Amazonas operada pela Lei Complementar nº. 93/2011.

Sobre tal aspecto, argumenta que “com efeito, embora da Lei Complementar nº. 93/2011, não se vislumbrasse qualquer mácula apta a caracterizar inconstitucionalidade, especialmente porque o processo de aprovação de uma lei complementar é mais complexo que de uma norma ordinária, exigindo quórum qualificado para sua aprovação, a Lei Complementar nº. 117, de 20 de maio de 2013, teve por desiderato único a ratificação da natureza jurídica da Fundação de Direito Público AMAZONPREV.” (fl.435).

A partir de então, passa a reproduzir a fundamentação trazida aos autos pelo AMAZONPREV (fls. 356/380) para justificar a constitucionalidade dos dispositivos impugnados e afastar os requisitos autorizadores da medida cautelar pretendida, requerendo, ao final, o reconhecimento da perda parcial do objeto da ação ante a superveniência de legislação específica, bem como requerendo o indeferimento da medida cautelar por ausência dos requisitos.

Às fls. 460/462, o Procurador Geral do Estado suscita a perda parcial do objeto da ação, como anteriormente enunciado na manifestação do Governador, ante a publicação da Lei Complementar nº. 117/2013 com a finalidade específica de ratificar a alteração da natureza jurídica da fundação previdenciária.

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Importa destacar, por fim, que já há relatório lançado nos presentes autos às fls. 453/457, com o comando para que fosse providenciada a distribuição de cópias deste relatório aos demais membros desta Corte. Contudo, diante da interposição de Agravo Regimental contra a decisão que indeferiu o ingresso do Estado do Amazonas no feito na condição de amicus curiae, determinei que se aguardasse o trânsito em julgado do referido recurso antes de julgar o pedido cautelar.

Tendo em consideração o grande lapso temporal desde então, bem como a relevância e complexidade da matéria versada nos autos, entendo por bem lançar novo relatório, remetendo o feito à Secretaria para providenciar a distribuição de cópias aos demais membros do Plenário desta Corte.

É o Relatório. Passo a expor minhas razões decisórias.

VOTO

Doutos Membros desta Corte de Justiça, a questão posta na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade está ligada à legalidade de constituição do atual Regime Próprio de Previdência do Estado do Amazonas. São vários os dispositivos ditos incompatíveis com a Carta Estadual, sendo certo que procederei à análise de tais impugnações de forma compartimentada, levando em consideração a temática inerente às normas parâmetro indicadas pelo requerente em contraposição aos dispositivos supostamente inconstitucionais.

Antes, porém, devo justificar a aplicação do rito contido no art. 12 da Lei Federal nº. 9.868/99, o que nos permite adentrar ao mérito das inconstitucionalidades arguidas sem a necessidade de enfrentar a medida cautelar requerida para a suspensão dos efeitos da lei impugnada.

DA APLICAÇÃO DO ART. 12 DA LEI Nº. 9.868/99. DA POSSIBILIDADE DE

JULGAMENTO IMEDIATO DO MÉRIDO DA ADI

Nos termos do art. 125, § 2º da Constituição Federal, cabe aos Estados a instituição da representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, sendo vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão, consagrando, de tal forma, o controle abstrato de constitucionalidade estadual.

Trata-se de análise em abstrato da compatibilidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais com as disposições constitucionais estaduais, o que representa, ao mesmo tempo, um princípio constitucional inerente ao Estado federal brasileiro e uma garantia processual de superioridade do Texto Constitucional do Estado membro. O que se afere é a eventual lesão que aquelas normas podem ter causado ao ordenamento constitucional. E, uma vez constatada tal lesão, busca-se o restabelecimento da coerência da ordem jurídica por intermédio da anulação do ato dito inconstitucional em um processo de confrontação normativa específica, com repercussão que atinge a todos. É processo de natureza objetiva, onde não há a identificação de réus ou de partes contrárias. Os eventuais requerentes atuam no interesse da preservação da segurança jurídica e não da defesa de um interesse próprio.

A partir de tais considerações, a representação de

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inconstitucionalidade referida na Constituição Federal corresponde à ADI, disciplinada pela Lei Federal nº. 9.868/99, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Em interpretação sistemática, portanto, é possível aplicar tais disposições legais ao controle estadual, eis que visivelmente compatíveis os procedimentos.

Os arts. 10, 11 e 12 do referido diploma legislativo disciplinam o julgamento da medida cautelar requerida, objetivando a suspensão temporária dos efeitos dos atos normativos impugnados. Em regra, a eventual concessão da medida far-se-á, obrigatoriamente, por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou o ato, que deverão pronunciar-se em cinco dias, tudo em respeito ao disposto no art. 97 da Carta Magna, entendimento consolidado pela Súmula Vinculante nº. 10 1 . Após o julgamento, haverá regular publicação da decisão que produz efeitos vinculante e erga omnes, tornando aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário. Este é o procedimento normal.

Contudo, o art. 12 cria técnica procedimental diferenciada de julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, quando o Tribunal, diante de medida cautelar, resolve julgar imediatamente o mérito da ação. Segundo dispositivo legal, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, o relator poderá pedir as informações em dez dias, ouvir em prazos sucessivos de cinco dias, o Procurador Geral do Estado e o Procurador Geral de Justiça, e submeter o processo diretamente ao Tribunal Pleno. Eis a literalidade do dispositivo:

Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matérias e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.

É hipótese construída a partir de pressupostos fundamentados em conceitos jurídicos indeterminados, preenchidos em consideração à repercussão jurídica e social que a decisão da ação direta terá. Obviamente, há que se analisar com parcimônia os consequentes normativos da escolha por tal procedimento, sendo certo que se trata de medida relacionada à economia processual e à garantia de que a repercussão do julgamento da matéria será levada em consideração pelo Tribunal. Ao lado dos pressupostos legais previstos, a complexidade da matéria versada na ação de inconstitucionalidade é capaz de autorizar a aplicação do procedimento abreviado.

No caso versado nos presentes autos, não há qualquer dúvida quanto à possibilidade de aplicação do art. 12 da Lei 9.868/99. Ora, trata-se de impugnação que discute variada ordem de dispositivos da Lei Complementar nº. 30/2011, podendo-se agrupá-los da seguinte forma: a) discussão quanto à mudança da natureza jurídica do AMAZONPREV (art. 54); b) composição e remuneração do Conselho de Administração do fundo previdenciário (art. 67); c) atribuições do Conselho Fiscal (arts. 67, III,. 68, § 4º, 77, 77-A e 78); d) competência do Tribunal de Contas do Estado para o julgamento da imputação de apropriação indébita previdenciária (art. 104, parágrafo único); e) regra de transição para 1

“Viola a cláusula de reserva de plenário ( CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal

que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder

Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”

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a gestão previdenciária única (art. 109).

A discussão diz respeito, essencialmente, à legalidade das mudanças na legislação que institui o Regime Próprio de Previdência do Estado, o que representa verdadeiro marco legislativo na ordem jurídica previdenciária do Estado, havendo interesse público genuinamente primário na manutenção ou não dos dispositivos supostamente inconstitucionais, o que se amolda aos pressupostos de relevância (especial significado) para a ordem social e ordem jurídica.

Em vista de tais considerações, decido pela aplicação do procedimento diferenciado previsto no art. 12 da Lei 9.868/99, submetendo o processo diretamente ao Tribunal Pleno desta Corte de Justiça , eis que se trata de matéria socialmente relevante e que repercutirá na ordem social e para a segurança jurídica das relações constituídas sob a égide do diploma legal impugnado. Acrescenta-se a tal discussão a complexidade da análise das inconstitucionalidades alegadas.

NATUREZA JURÍDICA DO AMAZONPREV. DA (DES) NECESSIDADE DE LEI

ESPECÍFICA. PERDA DO OBJETO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

O primeiro dispositivo impugnado pelo requerente é o art. 54 da Lei Complementar nº. 30/2001, com redação dada pela Lei Complementar nº. 93/2011. Aduz que, dentre outras modificações, alterou-se a natureza jurídica da entidade previdenciária, anteriormente serviço social autônomo e que passou a constituir fundação dotada de personalidade jurídica de Direito Público. Eis a redação do dispositivo:

Art. 54. O AMAZONPREV – Fundo Previdenciário do Estado do Amazonas, órgão gestor do Regime Próprio de Previdência do Estado do Amazonas, instituição paradministrativa, sem fins lucrativos, com natureza de serviço social autônomo e personalidade jurídica de direito privado, criado por esta Lei Complementar, fica transformado em Fundação, sem fins lucrativos, compondo a Administração Indireta do Poder Executivo, dotada de personalidade jurídica de Direito Público e autonomia administrativa, financeira e contábil.

Assevera-se que a Lei modificadora não foi editada com fim específico de criar fundação pública, que é reconhecida e segue o mesmo procedimento de criação de uma autarquia. Haveria, de tal forma, incompatibilidade com o art. 105, § 3º da Constituição do Estado do Amazonas que determinava ser necessária tal lei específica para a criação de autarquia e autorização para instituir empresa pública, sociedade de economia mista e fundação. A especificidade, aos olhos do requerente, significa a necessidade de a lei ser unicamente direcionada a promover a criação da referida entidade.

Importa, de tal forma, a discussão quanto ao significado da expressão “lei específica” adotada pelo legislador constituinte. A especificidade refere-se, objetivamente, à previsão de norma em determinado sentido exclusivo, não podendo envolver outras matérias, ou, de outro lado, à exclusividade temática de uma lei? Ao que parece, a intenção direciona-se à pertinência temática do diploma legislativo em que está inserido o dispositivo responsável por promover a alteração ora analisada. Passo a justificar tal conclusão.

O objetivo do controle abstrato de constitucionalidade é a defesa da Constituição do Estado, devendo-se proceder a um juízo de compatibilidade normativa com as disposições contidas na Lei Fundamental. Significa dizer que a

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legitimidade da norma supostamente inconstitucional depende de uma análise que conclua pela concordância interpretativa com a Constituição. Tal premissa resolve a discussão no presente tópico.

Ao prever que somente por lei específica houvesse a criação de autarquia (e das fundações de direito público, analogicamente) e a autorização para a instituição de empresa pública, o Poder Constituinte Originário institui tal regra como opção política do Estado, isto é, prevendo que a aplicabilidade de tal regra produz duplo efeito: negativamente, rompendo com o ordenamento anterior em tal aspecto (não recepção de normas incompatíveis) e, negativamente, retirando do legislador ordinário a possibilidade de produzir normas contrárias ao Texto Constitucional.

A ratio essendi tem fundamento na segurança jurídica relacionada à impossibilidade de criação de pessoas jurídicas de direito público, matéria diretamente relacionada à organização material da administração pública, de qualquer forma, sem qualquer parâmetro normativo relacionado à própria função administrativa, sendo indício de tal conclusão o fato de que a iniciativa do projeto de lei deve ser do Chefe do Pode Executivo.

Em função disso, lei específica não é lei de conteúdo exclusivo. Em havendo respeito à ideia de segurança jurídica na criação do ente público, considerando a organização administrativa em que está inserido, não há qualquer incompatibilidade formal com o comando constitucional. Se os temas forem devidamente separados em disciplinas próprias, autônomas, no mesmo ato normativo formal, problema algum haverá.

Sobre tal aspecto, há interessante discussão em julgamento no Supremo Tribunal Federal no autos da ADI 5154/PA, em que se discute a especificidade do diploma legislativo que disciplinou o regime de previdência dos militares. Ainda que o julgamento esteja suspenso, uma análise de algumas manifestações nos serve de parâmetro interpretativo.

Em tal julgamento, o Plenário da Corte Constitucional analisa a constitucionalidade da Lei Complementar nº. 39/2002 do Estado do Pará, que institui o Regime de Previdência Estadual e estabelece regras jurídico previdenciárias aplicáveis tanto a servidores públicos civis quanto militares daquele ente federativo – v. Informativo 773. O Ministro Gilmar Mendes, em voto-vista, acompanhado do Ministro Dias Toffoli, que reajustou seu voto, e pelo Ministro Celso de Mello, julgou improcedente o pedido, explicou que não se deveria confundir lei específica com lei de conteúdo exclusivo, asseverando que a Constituição, quando exige que uma lei regule exclusivamente determinada matéria, o faz expressamente. Apontou que não seria razoável exigir do legislador estadual a elaboração de duas leis formais para tratar de uma mesma matéria.

Tais razões decisórias, ainda que não correspondam ao julgamento definitivo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 5154/PA, como já referido, enfrentam a mesma questão posta nos autos sob análise. No presente caso, haveria violação à norma constitucional parâmetro a partir da mudança legislativa ocorrida em 2011 com a Lei Complementar nº. 93, que, no bojo da norma ora impugnada, modificou a redação do dispositivo, transformando a natureza jurídica da entidade previdenciária do Estado, criando uma nova fundação autárquica sem observar a necessidade de haja

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disposição com conteúdo exclusivamente relacionada à criação da entidade pública.

Deve-se observar que tal mudança ocorreu em Lei Complementar que dispõe sobre o Regime Próprio de Previdência do Estado do Amazonas, estabelece seus Planos de Benefícios e Custeio, cria Órgão Gestor e dá outras providências. Ora, tendo como parâmetro a ideia de que a especificidade requerida pela norma constitucional diz respeito à pertinência temática do diploma legislativo, como dizer que as alterações promovidas em relação à natureza jurídica do Órgão Gestor do Regime de Previdência do Estado ocorridas no bojo da Lei Complementar que disciplina tal estrutura administrativa não atendem tal formalidade constitucional? É necessário entender que o fato de a Lei Complementar impugnada tratar de diversos aspectos relacionados ao regime próprio de previdência garante, ao meu ver, a caracterização de “lei específica” necessária a criação/transformação da natureza jurídica do Órgão gestor de tal sistema.

Ainda que não haja qualquer vício de compatibilidade entre o conteúdo do art. 54 da Lei Complementar 30/2011, é preciso reconhecer, processualmente, a perda do objeto da ação em relação a tal pedido.

Às fls. 460/462, o eminente Procurador Geral do Estado informa que se procedeu a edição da Lei Complementar nº. 117/2013 com o objetivo de ratificar a "criação" da fundação de direito público AMAZONPREV, homologando a alteração promovida pela Lei Complementar nº. 93/2011 e, nos termos do que indicado pelo Ministério Público da petição inicial da presente Ação Direta, fazendo-o de maneira específica, que significa, nos termos já discutidos, promover a alteração legislativa por meio de diploma que trate somente da modificação na natureza jurídica da entidade.

Trata-se de hipótese em que se deve declarar a perda parcial do objeto da ação , especificamente em função do pedido enfrentado no presente tópico, eis que a partir da edição de lei que trata unicamente da modificação no regime jurídico do ente responsável pelo regime previdenciário do Estado, não há que se falar em qualquer afronta ao dispositivo constitucional indicado como parâmetro, que resta, principalmente aos olhos do requerente, completamente atendido.

Por fim, extrai-se da argumentação deduzida pelo requerente a tentativa de vincular a existência de vício formal de inconstitucionalidade à espécie legislativa utilizada para a disciplina da natureza jurídica do Amazonprev, como se fosse obrigatória a utilização de lei ordinária para tanto, e que a Lei Complementar, em face da amplitude atribuída à disciplina jurídica que contém, violaria à especificidade ora analisada.

A hipótese de inconstitucionalidade teria como fundamento o suposto desrespeito aos requisitos objetivos para a adoção de determinada espécie normativa, tendo como exemplo os casos em que a edição de medida provisória é realizada sem a observância aos requisitos de relevância e urgência. É o que a doutrina reconhece por inconstitucionalidade formal por violação a pressupostos objetivos do ato normativo.

O raciocínio, com a devida vênia, é notadamente equivocado. Não há qualquer relação entre a especificidade normativa e a necessidade de utilização de lei ordinária. Nos termos tratados pela doutrina, pressuposto objetivo do ato normativo é elemento pressuposto constitucionalmente, considerado como elemento determinante de competência dos órgãos legislativos em relação a certas matérias. A necessidade de lei específica prevista pela Constituição Estadual nada tem a ver com qualquer pressuposto

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vinculado à edição de lei ordinária especifica, não havendo qualquer impedimento para que seja utilizada a Lei Complementar que ora se analisa.

De tal forma, apesar de entender que há compatibilidade entre o art. 54 da Lei Complementar nº. 30/2011, com redação dada pela Lei Complementar nº. 93/2011, e o art. 105, § 3º da Constituição do Estado, declaro a perda do objeto da Ação Direta no que diz respeito referido dispositivo, eis que houve a produção de espécie normativa "específica" que ratificou a alteração na natureza jurídica da entidade previdenciária.

DA COMPOSIÇÃO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO AMAZONPREV

Seguindo na análise da Lei Complementar, o Requerente aponta ser inconstitucional o art. 67, III, que incluiu no Conselho de Administração do AMAZONPREV representantes dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de um representante do Ministério Público, sem que, no entanto, a iniciativa de tal inclusão tenha partido de tais entes. Tal regra estaria em desacordo com o disposto nos arts. 28, I, 33, 64, 71, II e 85 da Constituição Estadual, uma vez que o Constituinte Derivado Decorrente atribuiu competência aos próprios poderes para definir suas atribuições, considerando a autonomia funcional e administrativa.

A partir de então, aduz estar configurada a incompatibilidade com o Texto Constitucional por vício de iniciativa, uma vez que a representação de tais poderes no Conselho de Administração deve ser de sua própria escolha. A inovação na definição das atribuições dos Órgãos pautou-se em comando legal viciado em sua iniciativa.

Em consequência da composição do Conselho contando com membros dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, assevera o Requerente que a Lei Complementar nº. 30/2011 é também inconstitucional ao prever o pagamento de vantagem para o exercício dessa atribuição (arts. 68, § 4º, 77 e 77-A, § 1º, acrescentado pela Lei Complementar nº. 93/2011), o que se revela notadamente incompatível com as funções dos Agentes Políticos que passarão a integrar a Administração da entidade. A vedação ao percebimento de tal importância consta dos arts. 66, I e 86, II, d da Constituição Estadual. Especificamente em relação à participação do Ministério Público, haveria inconstitucionalidade por arrastamento nas disposições que inserem entre suas atribuições enquanto participante do Conselho a emissão de pareceres e a resposta a consultas, atividades que são literalmente vedadas ao Parquet.

A análise da compatibilidade constitucional dos dispositivos que tratam da composição do Conselho de Administração da entidade previdenciária depende de algumas considerações teóricas a respeito da natureza do regime de previdência do Estado, de suas atribuições e da necessidade de diálogo democrático entre os poderes instituídos.

O Regime Próprio de Previdência Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será administrado por unidade gestora única, integrante da estrutura da Administração Pública de cada ente federativo, que tenha por finalidade a sua administração (sentido material), gerenciamento e operacionalização, incluindo a arrecadação e gestão de recursos e fundos previdenciários, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios para seus segurados e dependentes.

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A Lei nº. 9.717/98, que dispõe sobre as regras gerais para a organização e funcionamento dos Regimes Próprios de Previdência Social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, acaba por não definir um modelo de estrutura de gestão, sendo norma que conduz sua constituição à necessária presença dos servidores em sua composição, através de seus representantes, notadamente em órgãos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação.

Na prática, cada RPPS tem buscado seu formato. O mais comum que tem sido encontrado é aquele em que a composição dos Conselhos é paritária entre os grupos dos representantes dos empregadores e o grupo dos servidores ativos e inativos, geralmente formados por: a) uma diretoria executiva, responsável pela administração e representação da unidade gestora; b) um conselho de administração, que funciona como órgão de normatização e deliberação; e c) um conselho fiscal, funcionando como órgão consultivo, de fiscalização e controle interno.

A questão apontada como inconstitucional pelo Requerente relaciona-se à iniciativa da lei que determina a participação de servidores das três esferas de Poder do Estado no Conselho de Administração do AMAZONPREV. Diga-se, conforme explanação do parágrafo anterior, que a determinação é no sentido de que haja participação dos servidores, através de seus representantes, nas tomadas de decisão que influenciem a estrutura do próprio regime de previdência. A discussão é saber se a inserção de tais servidores depende de lei de iniciativa dos órgãos em que se encontram lotados.

O eventual vício de iniciativa de projeto de lei faz surgir a inconstitucionalidade formal subjetiva, considerando que são hipóteses em que o próprio Texto Constitucional reservou a competência de iniciar o processo legislativo a determinadas entidades ou classes políticas. O referido vício macula a norma desde sua existência, não sendo possível qualquer convalidação ou correção posterior.

No caso dos autos, entendo, de fato, que a previsão de participação de cada um dos Poderes Constituídos depende de leis de iniciativa privativa. Contudo, tal iniciativa não é de cada um dos Poderes em relação a sua própria participação, a partir do ideal de independência funcional e organizacional de cada um. Em verdade, nos termo do art. 33, § 1º, II, a e e da Constituição Estadual, a iniciativa de lei que disponha sobre criação, transformação e extinção de cargos, empregos ou funções públicas na administração direta, autárquica e nas fundações instituídas pelo Poder Público e a fixação de sua remuneração, bem como sobre a criação, estruturação e atribuições dos Órgãos da administração direta, das empresas públicas, das sociedades de economia, das autarquias e fundações instituídas pelo Poder Público, é privativa do Governador do Estado.

É dizer: apenas o Chefe do Poder Executivo Estadual pode iniciar o processo legislativo de lei complementar que discipline sobre a criação de cargos, empregos nas fundações públicas instituídas pelo Poder Público, bem como sobre a criação, estruturação e atribuições dos Órgãos das fundações instituídas pelo Poder Público.

De tal forma, é inconstitucional a previsão infraconstitucional que, fora das hipóteses de tal iniciativa privativa, prevê a criação de um órgão público dentro da estrutura de uma pessoa jurídica que compõe a administração pública indireta do Estado, ainda mais considerando a indicação específica de que cada Poder fará a indicação

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do membro que irá representá-lo no Conselho de Administração da entidade previdenciária.

Diga-se, de forma específica: o vício que macula a validade do dispositivo referido não está relacionado à necessidade ou não de participação dos representantes de cada um dos Poderes instituídos – no exercício de funções estatais atípicas, portanto – no Conselho de Administração do AMAZONPREV, mas, em verdade, à iniciativa privativa de lei para dispor sobre a composição de órgãos da administração pública indireta.

Trata-se de norma de reprodução obrigatória nas Constituições Estaduais, a partir do que dispõe o art. 61, § 1º da Constituição Federal. Significa dizer que tratamos de uma norma que se insere compulsoriamente no texto constitucional estadual, como consequência da subordinação à Constituição da Republica, que é a matriz do ordenamento jurídico parcial dos Estados Membros. A tarefa do constituinte em relação a tais normas, portanto, limita-se a inseri-las no ordenamento constitucional do Estado por meio de um processo de transplantação, seguindo as limitações previstas pelo art. 25 da Constituição Federal.

De tal forma, ao prever a formação do Conselho de Administração em espécie legislativa de iniciativa parlamentar, viola-se a disposição constitucional referida, configurando vício formal subjetivo que macula o art. 67, III da Lei Complementar nº. 30/2011, importando na declaração de inconstitucionalidade do dispositivo, por fundamento diverso do alegado pelo autor.

Quanto às disposições que preveem o pagamento de vantagens pecuniárias pelo desenvolvimento das atividades relacionadas ao Conselho de Administração, entendo estar com a razão o Requerente, adotando, quanto à tal aspecto, fundamentos, apenas com algumas considerações quanto ao vício efetivamente existente.

Ao prever que “os Conselheiros efetivos perceberão, mensalmente, pelo desempenho de suas funções, a importância equivalente a 10% (dez por cento) da remuneração do Diretor-Presidente”, o § 4º do art. 68 da Lei Complementar ora analisada desconsidera alguns princípios basilares de estruturação jurídica do próprio Estado. Como já referido anteriormente no presente tópico, a vedação ao percebimento de tal importância consta dos arts. 66, I e 86, II, d da Constituição Estadual, que disciplinam as vedações funcionais ao membros da Magistratura e do Ministério Público. Trata-se, portanto, de inconstitucionalidade material.

De tais dispositivos extrai-se a regra de que tais Agentes Políticos não podem exercer outras funções públicas remuneradas, logicamente em respeito à sua autonomia funcional e ao papel que desempenham na solução de conflitos sociais e consequente estado de pacificação. Falamos, em verdade, da higidez da teoria de separação dos Poderes Constituídos, a partir dos ideais de independência e harmonia no exercício de funções típicas e atípicas de vital importância para a manutenção do modelo de Estado adotado pelo Constituinte originário. Como garantir a funcionalidade ao Poder Judiciário, notadamente no que diz respeito a imparcialidade inerente ao exercícios das funções, no caso de haver a possibilidade de aferir benefícios para além das funções inerentes à judicatura? A circunstância que se cria com tal possibilidade afronta diretamente à higidez da autonomia dos poderes.

Especificamente em relação à participação do Ministério

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Público, necessária se faz a análise das disposições que inserem entre suas atribuições enquanto participante do Conselho a emissão de pareceres e a resposta a consultas, ante a possível configuração de inconstitucionalidade por arrastamento, considerando que tais atividades são literalmente vedadas ao Parquet.

As razões que afastam a possibilidade de participação dos magistrados no exercício de funções públicas inerentes ao Conselho de Administração do AMAZONPREV também são literalmente aplicáveis aos membros do Ministério Público. A vedação constitucional encontra-se no art. 86, II, d da Carta Estadual e representa a garantia de exercício livre da função de fiscalização na aplicação do direito, garantindo que haverá imparcialidade nas opiniões exaradas pelos representantes do Órgão e efetivo controle de eventuais ilegalidades e abusos cometidos pelas autoridades judiciárias. Tratase de medida que assegura, em última análise, a normalidade de funcionamento do Poder Judiciário com a efetiva fiscalização do Órgão Ministerial.

Importa destacar que a referida orientação interpretativa – que fundamenta a impossibilidade de cumulação de cargos públicos pelos Agentes Políticos que compõem o Ministério Público – foi recentemente enfrentada pelo STF. O Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional a nomeação de membros do Ministério Público (MP) para o exercício de cargos que não tenham relação com as atividades da instituição. A decisão foi proferida na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 388, e estabeleceu o prazo de 20 dias, a partir da publicação da ata do julgamento, para que haja a exoneração dos membros do MP que estejam atuando perante a administração pública em desconformidade com entendimento fixado pela Corte – ou seja, em funções fora do âmbito do próprio Ministério Público, ressalvada uma de magistério.

A partir de então, interpretando sistematicamente o ordenamento constitucional brasileiro, é preciso entender que as vedações reconhecidas pelo Pretório Excelso são também aplicáveis aos membros do Ministério Público em âmbito estadual, tendo em consideração que o objetivo da medida é proteger a independência e harmonia das instituições que representam os Poderes Instituídos.

De tal forma, especificamente quanto aos dispositivos que disciplinam a estruturação do Conselho de Administração da entidade previdenciária objeto de análise, e em respeito à aplicação do princípio da parcelaridade, julgo procedente o pedido do Requerente, para declarar inconstitucionais os arts. 67, III, 68, § 4º, 77 e 77-A, § 1º da Lei Complementar nº. 30/2001, com redação dada pela Lei Complementar nº.93/2011.

DA ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS AO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO

AMAZONAS

Como último aspecto a ser tratado no presente juízo de compatibilidade normativa, o Requerente pugna pela declaração de invalidade do parágrafo único do art. 104 da Lei Complementar nº. 30/2001, que institui para o Tribunal de Contas do Estado a competência de “declarar não aprovadas as contas referentes ao pagamento dos servidores, quando não repassadas as contribuições aos respectivos fundos, enquanto perdurar o débito”.

De tal forma, há, claramente, vinculação dos julgamentos do Tribunal de Contas por disposição legislativa específica, circunstância que viola,

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frontalmente, as prerrogativas da Corte de Contas, havendo inconstitucionalidade material com a disposição contida no art. 40, II, da Constituição Estadual. Justifico em seguida.

Os Tribunais de Contas são os órgãos técnicos incumbidos de auxiliar o Poder Legislativo, sem caráter de subordinação, no controle externo da Administração. Embora haja alguma dificuldade em inseri-los perfeitamente no modelo da tripartição de poderes estatais, melhor enquadrá-los no âmbito do próprio Poder Legislativo, ainda que sejam dotados, reconhecidamente, de autonomia. Essa a razão pela qual o Constituinte Originário determina ao Tribunal de Contas da União a prestação de relatórios trimestrais e anuais a serem encaminhados ao Congresso Nacional, nos termos do art. 71, § 4º da Constituição da Republica.

Ainda que haja tal divergência quanto à inserção das Cortes de Contas, ganha cada vez mais força a corrente doutrinária a considerá-los uma “instituição constitucional autônoma”, que não pertenceria a nenhum dos Três Poderes Constituídos, em função de ter suas competências definidas pelo próprio Texto Constitucional. Trata-se de corrente que reconhece o papel institucional de relevância prática da atividade de controle de contas, ainda que algumas das orientações interpretativas da Corte Constitucional brasileira reconheçam a natureza administrativa – não jurisdicional, portanto – de tais entidades. Como exemplo, manifesta-se o Supremo Tribunal Federal nos seguintes termos:

“Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da Republica.” ( ADI 4.190-MC-REF, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 10-3-2010, Plenário, DJE de 11-6-2010.)

Nos termos do art. 75 da Constituição Federal, as normas relativas ao Tribunal de Contas da União aplicam-se “no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”. De forma clara, o dispositivo prevê a aplicação do princípio da simetria, garantindo a efetivação dos ideais que estruturam a Federação brasileira.

De tal forma, ao interpretar as disposições constitucionais aplicáveis ao TCU, o Supremo Tribunal Federal reconhece as prerrogativas de autonomia e autogoverno, o que implica, diretamente, na necessidade de iniciativa privativa de modificações legislativas que pretendam alterar sua organização e funcionamento, com a inserção, por exemplo, de alguma matéria específica na competência material e funcional da Corte. Em face da importância para a definição do presente julgamento, transcrevo, novamente, um trecho da manifestação da Corte Constitucional Suprema:

“Conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam as Cortes de Contas do país das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e seu funcionamento, como resulta da interpretação sistemática dos arts. 73, 75 e 96, II, d, da CF (...).” ( ADI 4.418-MC, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 6-10-2010, Plenário, DJE de 15-6-2011.) Vide:

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ADI 1.994, rel. min. Eros Grau, julgamento em 24-5-2006, Plenário, DJ de 8-9-2006.

De tal forma, reconhece-se a autonomia organizacional dos Tribunais de Contas, inclusive no que diz respeito à estrutura de julgamentos. Qualquer disposição legislativa, inclusive em âmbito estadual, que desconsidere tais disposições, é incompatível com o Texto Constitucional, devendo ser declarada inválida.

O art. 104 da Lei Complementar nº. 30/2001, ao vincular o julgamento da Corte de Contas Estadual à declaração de não aprovação das contas relacionadas ao pagamento de servidores, quando não repassadas as contribuições aos respectivos fundos, viola a norma constitucional prevista no art. 40, II da Constituição Estadual, que prevê a autonomia da Corte de Contas para o julgamento de administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta do Estado.

Ainda que se discuta, doutrinariamente, a natureza jurídica do papel desenvolvido pela Corte de Contas – especificamente no que diz respeito à produção de efeitos das decisões de sua competência –, há que se reconhecer a clara opção do constituinte derivado decorrente em reservar o caráter jurisdicional aos julgamentos realizados pelo TCE. Trata-se de atividade criativa, pautada na interpretação jurídica e delimitação de incidência normativa, que deve ser necessariamente autônoma, livre de qualquer influência externa, com vistas a garantir a efetividade e legitimidade das manifestações.

Portanto, em respeito à autonomia decisória constitucionalmente prevista para o Tribunal de Contas do Estado, entendo ser inconstitucional a previsão contida no art. 104, parágrafo único, da Lei Complementar nº. 30/2001, ao vincular o conteúdo do julgamento das contas referentes ao pagamentos dos servidores, quando não repassadas as contribuições aos respectivos fundos.

DA OBRIGAÇÃO DE MANUTENÇÃO E PAGAMENTO DOS BENEFÍCIOS

PREVIDENCIÁRIOS ATÉ QUE HAJA REGULAR ASSUNÇÃO DOS ENCARGOS PELA

ENTIDADE PREVIDENCIÁRIA

O último aspecto a ser analisado no presente julgamento de compatibilidade normativa refere-se à disposição contida no art. 109, parágrafo único, da Lei Complementar objeto de controle. Nos termos do que alega o Requerente, ao prever que, até que o AMAZONPREV assuma os encargos de que trata o artigo – isto é, a competência para o desenvolvimento de todas as atividades de natureza previdenciária –, será obrigação dos respectivos Poderes, do Ministério Público e do Tribunal de Contas processar, manter e pagar os benefícios previdenciários hoje existentes, o referido dispositivo afronta a autonomia dos Poderes e do Ministério Público.

De forma específica, aponta a inconstitucionalidade por violação aos dispositivos constitucionais que preveem competências exclusivas para que cada entidade disponha sobre suas obrigações financeiras, em observância aos parâmetros estabelecidos pela lei de diretrizes orçamentárias. Isto é, a ausência de previsões orçamentárias nos valores repassados para cada entidade que compõem a administração pública do Estado, direcionadas ao pagamento dos valores aos servidores inativos, importaria em necessária declaração de nulidade.

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A análise do que se pretende em tal aspecto com a presente Ação Direta deve ser iniciada com as referências históricas que se relacionam à própria criação da entidade previdenciária do Estado e à consequente adesão ao Regime Próprio de Previdência a ser instituído a partir de então, considerando tratar-se de momento anterior àquele em que se afere a existência ou não de dotação orçamentária para o pagamentos dos servidores inativos perante cada um dos Poderes instituídos.

O Regime Próprio de Previdência do Estado é assegurado aos servidores públicos titulares de cargos efetivos na Administração Pública direta e indireta em âmbito regional, enquanto seguro de previdência a garantir a reposição de renda, por ocasião de sua inatividade, em casos de doença, acidente, gravidez, prisão, morte e velhice. Como já referido anteriormente, tal Regime será administrado por unidade gestora única, integrante da estrutura da Administração Pública de cada ente federativo, que tenha por finalidade a sua administração (sentido material), gerenciamento e operacionalização, incluindo a arrecadação e gestão de recursos e fundos previdenciários, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios para seus segurados e dependentes.

No caso do Amazonas, a entidade foi inicialmente instituída – à época enquanto serviço social autônomo – com a Lei Complementar nº. 30/2001, inserindose na estrutura da administração pública estadual com a incumbência de assumir todas as obrigações relacionadas à previdência dos servidores públicos estaduais, assumindo encargos que pertenciam a cada um dos órgãos componentes da Administração.

A impugnação analisada no presente tópico relaciona-se à regra transitória da Lei Complementar referida, que disciplina as obrigações referentes aos encargos previdenciários até o momento em que a entidade gestora assuma as obrigações de todos os servidores estaduais, atribuindo a responsabilidade transitória pelo pagamento aos respectivos Poderes, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas, inclusive no que diz respeito aos dependentes e pensionistas.

O Requerente argumenta, genericamente, que tal previsão viola a autonomia dos Poderes no que diz respeito à previsão orçamentária para o pagamento dos referidos encargos, considerando ser uma despesa que, em teoria, deveria ser repassada à entidade gestora. Entendo, de forma objetiva, não haver qualquer vício de inconstitucionalidade na previsão legal, importando na declaração de sua compatibilidade com o Texto Constitucional. Passo a justificar tal conclusão.

O marco legislativo referencial para a presente discussão é a modificação promovida no Texto Constitucional Federal com a Emenda Constitucional nº. 41/2003, que promoveu, reconhecidamente, uma reforma do sistema previdenciário nacional, com claros reflexos em âmbito regional.

Em verdade, a Emenda Constitucional nº. 20/1998 foi um dos passos iniciais para se tentar controlar o desequilíbrio das contas Previdenciárias, incorporando à Constituição linhas gerais de um novo modelo de caráter contributivo, onde o benefício e a contribuição deveriam estar correlacionados de modo a permitir o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. A lei nº. 9.717/98 já havia estabelecido, pouco tempo antes, normas gerais para a organização e funcionamento dos Regimes Próprios de Previdência.

As reformas introduzidas a partir de 1998 modificaram a

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trajetória de crescimento da necessidade de financiamento, mas não foram suficientes para reduzi-la. Dessa forma, em 2003, a discussão da Reforma da Previdência entrou como prioridade na agenda política do Governo. Após diversas propostas de Reforma, a EC nº. 41/2003 foi promulgada, com o objetivo, dentre tantos outros, de controlar os gastos com a manutenção dos RPPS, que comprometiam os orçamentos públicos dos Entes da Federação.

A partir da Lei 9.717/98, obrigaram-se os RPPS a realizar a avaliação atuarial anual, que tem como finalidades quantificar as responsabilidades do plano para com seus participantes, estabelecer o nível de contribuições, determinar os valores das reservas matemáticas e verificar o seu equilíbrio financeiro. Trata-se de avaliação do sistema, com a definição do fluxo provável de entradas de recursos para a viabilização econômica do pagamento de benefícios. Tradicionalmente, os métodos atuariais do custo previdenciário – que são o Crédito Unitário Projetado e o de Idade de Entrada Normal – preveem financiamento por meio das alíquotas das contribuições previdenciárias, que são a contribuição do segurado, a contribuição patronal e a contribuição patronal suplementar, que é utilizada quando há déficit técnico atuarial no plano de previdência.

Em havendo confirmação do desequilíbrio financeiro e atuarial ou insuficiência financeira de qualquer natureza, o próprio Ente é o responsável pela cobertura, que é implementada por meio da alíquota suplementar patronal. Dependendo do tamanho do déficit técnico atuarial apresentado, este custo extra pode ser extremamente elevado para o Ente, havendo a possibilidade, inclusive, que a folha de pagamento dos benefícios seja superior à soma das receitas do próprio Regime.

Diante de tal cenário, onde o custo suplementar do RPPS pode inviabilizá-lo e, em consequência, trazer sérias complicações financeiras ao própria entidade federativa responsável, surge o conceito de planos de custeio com segregação de massa. Tais planos foram criados de forma a permitir o equacionamento do déficit atuarial do sistema de previdência, de modo a permitir a obtenção do equilíbrio financeiro exigido pela Constituição Federal, nos termos do art. 40, caput.

O princípio que rege tal modelo é a ideia de que o Tesouro é o responsável pela cobertura do déficit atuarial, e este será equacionado não através da instituição de novas e crescentes alíquotas de contribuição, mas sim por meio do pagamento direto pelo Tesouro (ou pelo Executivo) e demais órgãos e Poderes de origem, dos benefícios previdenciários aos segurados. Pode-se analisar tal modelo como uma forma suave de transição entre um modelo de financiamento de previdência sob o regime orçamentário (ou de caixa), onde as contribuições dos segurados e patronais são fixas e todas as insuficiências de cobertura são sanadas pelo Ente Público conforme vão surgindo, e um RPPS equilibrado atuarialmente sob o regime de capitalização.

Urge enaltecer que tal estruturação foi aplicada ao caso do Estado do Amazonas. De tal forma, foram criados dois Fundos de Financiamento da entidade previdenciária do Estado: o primeiro, chamado Fundo Financeiro (FFIN), formado pelos servidores admitidos no serviço público até 31.12.2003, sendo não renovável, devendo-se extinguir gradativamente pela mortalidade natural de seus participantes; o segundo, o Fundo Previdenciário (FPREV), formado pelos servidores admitidos a partir de 31.12.2003, que contém as contribuições dos servidores ativos, servidores aposentados e pensionistas, ao lado da contribuição patronal.

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No que diz respeito ao primeiro fundo, o aporte que é de responsabilidade do Poder respectivo, diz respeito ao valor suficiente para complementar a arrecadação das contribuições mensais (de servidores e a contribuição patronal) e honrar o pagamento dos benefícios previdenciários, correspondente à folha de pagamento dos inativos.

Analisando a estrutura administrativa do Estado do Amazonas, é possível destacar a parcial adesão a tal regime de financiamento da previdência por parte dos órgãos públicos. O Poder Executivo o aderiu em 2004; a Assembleia Legislativa, em 2012; O Tribunal de Contas do Estado, repassa à entidade previdenciária as contribuições dos servidores, assim como o faz o próprio Tribunal de Justiça.

É dizer: desde a promulgação da EC nº. 41/2003, com a instituição da regra de financiamento a partir do regime de segregação de massas, a Administração Pública Estadual vem aplicando, gradativamente, tal transição, sendo possível identificar, em verdade, uma não homogeneidade que torne desnecessária a regra instituída com o dispositivo que se pretende ver declarado inconstitucional. Explico a seguir.

O art. 109, parágrafo único da Lei Complementar nº 30/2001 preveem apenas uma regra de transição dos encargos pelo regime de previdência dos servidores do Estado, determinando aos Poderes que assumam tal obrigação financeira até que haja a adesão por parte de toda a Administração do regime de financiamento pautados na segregação, nos termos analisados acima.

Na verdade, a regra contida em tal dispositivo representa o espírito da reforma constitucional promovida na Constituição Federal e que impacta diretamente a estruturação do Regime de Previdência do Estado: facilitar o financiamento dos regimes de previdência, com a participação dos Poderes nas hipóteses de suplementação, especificamente no que diz respeito aos servidores admitidos antes da Emenda. No caso do que dispõe o dispositivo infraconstitucional sob análise, não há qualquer interferência legal na autonomia dos poderes no que diz respeito à assunção de obrigações financeiras; em face da estruturação de um entidade gestora do Regime de Previdência do Estado, o que se previu foi uma disposição de transmissão temporária das obrigações surgidas com o pagamento dos benefícios previdenciários, tendo em vista ser de competência do AMAZONPREV a administração dos fundos que servem a tal fim, mas ainda assim existir participação direta de cada um dos Poderes na formação do capital destinado aos fundos que compõem a estruturação orçamentária da previdência.

Portanto, considerando a transitoriedade do dispositivo impugnado e a fundamentação delineada no presente tópico quanto às forma de financiamento da Previdência Estadual, julgo constitucional o art. 109, caput e parágrafo único da Lei Complementar nº. 30/2001.

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DISPOSITIVO

Diante das razões expostas, julgo parcialmente procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarando:

a) a perda do objeto da ação quanto ao pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 54 da Lei Complementar nº. 30/2001, com redação dada pela Lei Complementar nº. 93/2011, eis que a partir da edição da Lei Complementar nº. 117/2013, ratificou-se a modificação de natureza jurídica da entidade previdenciária do Estado, ainda que seja materialmente válida a modificação promovida no bojo do diploma originariamente impugnado;

b) a inconstitucionalidade dos arts. 67, III, 68, § 4º, 77 e 77- A, § 1º da Lei Complementar nº. 30/2001, com redação dada pela Lei Complementar nº. 93/2011, considerando que a iniciativa dos projetos de leis que disciplinem a estrutura do Conselho de Administração do AMAZONPREV é privativa do Chefe do Poder Executivo;

c) a inconstitucionalidade do art. 104, parágrafo único da Lei Complementar nº. 30/2001, tornando-se inválida ao vincular o conteúdo do julgamento das contas referentes ao pagamentos dos servidores, quando não repassadas as contribuições aos respectivos fundos, e interferindo, em consequência na autonomia do Tribunal de Contas;

d) a constitucionalidade do art. 109, parágrafo único da Lei Complementar nº. 30/2001, considerando a transitoriedade do dispositivo impugnado e a estrutura de financiamento do regime de Previdência Própria do Estado.

É como voto.

Manaus,

Des. PAULO LIMA

R E L A T O R

(Assinatura Eletrônica)

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